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基础设施投融资改革PPP不是万能药
日期:2014/11/11浏览:来源:字体大小:

在财税体制改革加快推进的背景下,我国基础设施建设投融资体质正在经历颠覆性的变革,以往地方政府融资平台以地方财政为隐形担保进行大规模融资的历史将告一段落。国务院43号文明确提出剥离地方融资平台公司政府融资职能,未来公益性项目由地方政府发行债券融资,供水供气等准公共产品提供行业可以吸引社会资本参与,积极推广PPP模式。另据媒体披露,主要针对政府和社会资本合作(PPP)的基础设施项目特许经营法第六稿已下发至相关部委,预计最终版本或在今年年内上报国务院。

此次基础设施投融资改革是我国经济新常态下涉及稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要举措,一时间使得公私合营的PPP模式成为各界广泛关注的议题。那么PPP模式究竟有何优点,是否可完全解决当前基础设施投资出现的预算软约束等问题,对此笔者进行了综合梳理。


PPP模式最大的优点在于通过引入社会资本,提升了地方基础设施建设与运营的竞争水平,打破了行业垄断,从而有效提高了管理水平与运营效率。以北京地铁四号线为例,建设期总投资为153亿元,分为A、B两个部分,A部分土建工程107亿元由政府出资,B部分机电投资则由特许经营公司出资,特许经营期为30年。四号线通过PPP模式,不仅节省了政府初期投资47亿元,而且还节省了运营期政府的大额补贴,按港铁中国业务首席执行的介绍,四号线PPP模式比原有模式节省了投资与运营费用的1/5。


PPP模式的另一个重要优点在于可盘活社会大量闲置资金,提高资金使用效率。目前我国资本市场存在的一个重要问题是资金错配现象严重,地方政府投资对资金价格普遍不敏感,大量新增信贷流入地方政府投资项目,直接导致社会整体利率水平处于高位,广大民营中小微企业却得不到基准利率的贷款。央行如果一味放松银根则会加剧资金流向低效项目,一旦银根稍有收紧,则钱荒问题凸显。另一方面传统制造业产能过剩问题严重,房地产行业又处于下降周期,庞大的社会资本找不到合适的投资出路。PPP模式的引入正好解决了这两个方面的矛盾,由于社会资本是逐利的,绝不可能为完成政府任务而干赔本赚吆喝的买卖,如此既解决了政府投资对资金不敏感问题,又可吸引存量资本,对扭转我国资本市场资金错配问题有较大帮助。


当然,PPP模式并非没有缺点,只是目前并未得到广泛认识。首先,PPP模式成功实施的必要前提是公共资源要素价格的市场化,而目前我国水、电、燃气等要素价格仍受政府指导,这就要求政府与特许经营公司在签订PPP协议时必须附加要素价格补贴协议,否则难以吸引到合适的社会资本。也就是说政府后期还需以约定价格向特许经营公司提供补贴,这直接增加了地方财政后期资金补贴压力。而且,一旦政府补贴不到位或签订协议价格过低极易引起社会投资人利益受损,导致偷工减料,影响基础设施运营质量,进而危害到社会安全,这点在兰州自来水苯含量超标事件中已有体现。


其次,在一些涉及安全、社会稳定的重要领域,对进入的社会投资人的出资能力、风险承受能力以及出资背景要求均较高,而符合条件的社会投资人却极为有限。比如财政部之前出台的促进政府和社会资本合作模式的通知中举例适宜推广PPP的行业包括供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、轨道交通、医疗等。以轨道交通为例,其要求进入的社会投资人资本雄厚、且有丰富的轨道交通运营经验并需背景良好,不会影响轨道交通运营安全。目前北京地铁四号线、十六号线引入的社会资本运营方均为京港地铁公司,采用的是港铁的运营模式,未来可供十四号线、三号线等采取PPP模式的备用社会投资人极为有限。


再次,PPP运作引入社会资本因牵扯部门与主体较多,审批流程与谈判及测算过程极其复杂,进而所需期限较长,一般轨道交通引入社会资本的过程需要1年甚至更长。这将直接影响到基础设施的建设效率。


最后,一些欠发达地区的基础设施工程因短期收益不足,如当地政府不给予高额补贴是无法吸引任何社会投资人进入的,而高额补贴又是当地政府无法承受的,需要加大对当地的转移支付力度。


总之,PPP模式的引入对我国基础设施建设的投融资体制将产生重大影响。是否采用PPP模式的根本在于PPP模式是否可比原有融资平台模式带来运行效率的提高。同时,PPP并未万能,需提防PPP重蹈BT沦为地方政府融资工具的覆辙。另外,还需尽快推出《特许经营法》,用法律严格规范PPP流程,规避风险并防止吸引社会投资人过程中出现官商勾结的腐败现象。


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